A regularização fundiária, como instrumento de política pública, não surgiu de forma repentina no ordenamento jurídico brasileiro. Sua construção foi resultado de décadas de evolução legislativa e institucional voltadas à tentativa de solucionar os problemas decorrentes da ocupação irregular do território. Ao longo da história do Brasil, diferentes normas buscaram disciplinar a ocupação do solo, promover a função social da propriedade e garantir o direito à moradia.
A compreensão da evolução histórica da regularização fundiária é fundamental para entender por que a Lei nº 13.465/2017 representa um marco na gestão territorial urbana. Conhecer os instrumentos jurídicos que antecederam a REURB permite compreender as mudanças conceituais ocorridas ao longo do tempo e os avanços alcançados na busca pela integração dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial das cidades.
Aula 02 - História da regularização fundiária brasileira
Objetivo da aula
Compreender a evolução histórica da regularização fundiária no Brasil, identificando os principais marcos legais, institucionais e urbanísticos que contribuíram para a construção do modelo atual de Regularização Fundiária Urbana (REURB).
1. As origens da questão fundiária no período colonial
A origem dos problemas fundiários brasileiros está diretamente associada ao modelo de ocupação territorial implantado pela Coroa Portuguesa. A distribuição de terras por meio das capitanias hereditárias e posteriormente das sesmarias favoreceu a concentração fundiária e a ocupação extensiva do território.
Nesse período, o controle sobre a posse e a propriedade da terra era limitado, gerando conflitos territoriais e sobreposições de ocupações que influenciariam a estrutura fundiária brasileira nos séculos seguintes.
2. A Lei de Terras de 1850
A publicação da Lei nº 601, de 1850, conhecida como Lei de Terras, representa um dos principais marcos da legislação fundiária brasileira.
Até então, a ocupação da terra ocorria predominantemente por concessões e posse. Com a nova legislação, a aquisição de terras públicas passou a ocorrer principalmente por compra, restringindo o acesso à propriedade formal para parcelas significativas da população.
Embora tenha contribuído para organizar juridicamente a propriedade da terra, a Lei de Terras também consolidou processos de exclusão fundiária que repercutem até os dias atuais.
3. Crescimento urbano e ausência de políticas habitacionais
Durante a primeira metade do século XX, o Brasil passou por profundas transformações econômicas e sociais. A industrialização e a modernização da economia estimularam intensos fluxos migratórios para os centros urbanos.
As cidades cresceram rapidamente, porém sem políticas habitacionais suficientes para atender à demanda da população. Como consequência, surgiram loteamentos irregulares, ocupações espontâneas e assentamentos precários em diversas regiões urbanas.
4. A urbanização acelerada do pós-guerra
A partir da década de 1950, o processo de urbanização tornou-se ainda mais intenso. O crescimento das cidades passou a ocorrer em ritmo superior à capacidade de planejamento e gestão dos municípios.
Nesse contexto, consolidaram-se milhares de áreas urbanas ocupadas informalmente, muitas delas sem infraestrutura básica e sem qualquer forma de regularização jurídica.
5. A Lei de Parcelamento do Solo Urbano
Em 1979 foi promulgada a Lei nº 6.766, conhecida como Lei de Parcelamento do Solo Urbano.
Essa legislação estabeleceu critérios para aprovação de loteamentos e desmembramentos urbanos, definindo requisitos mínimos relacionados à infraestrutura, sistema viário e áreas públicas.
Embora tenha representado um avanço para o planejamento urbano, a lei possuía foco predominantemente preventivo, voltado à criação de novos parcelamentos regulares, oferecendo poucas soluções para os assentamentos já consolidados.
6. A Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 promoveu importantes mudanças na política urbana brasileira.
Pela primeira vez, foram incorporados ao texto constitucional princípios relacionados à função social da propriedade e ao desenvolvimento urbano.
Os artigos 182 e 183 estabeleceram as bases para uma política urbana voltada à promoção do bem-estar coletivo e à garantia do direito à moradia.
Além disso, a Constituição introduziu o instituto da usucapião especial urbana, ampliando as possibilidades de regularização de imóveis ocupados por populações de baixa renda.
7. O Estatuto da Cidade
Em 2001 foi promulgada a Lei nº 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade.
Essa legislação regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e criou diversos instrumentos voltados à gestão democrática das cidades.
Entre esses instrumentos destacam-se:
- Usucapião especial coletiva.
- Concessão de uso especial para fins de moradia.
- Zonas especiais de interesse social (ZEIS).
- Direito de superfície.
- Parcelamento, edificação e utilização compulsórios.
O Estatuto da Cidade ampliou significativamente as possibilidades de regularização fundiária e fortalecimento da função social da propriedade.
8. Os programas federais de regularização fundiária
Durante as décadas de 2000 e 2010, diversos programas governamentais passaram a incentivar a regularização fundiária urbana.
Nesse período houve um fortalecimento das políticas de habitação social e de integração dos assentamentos informais ao tecido urbano formal.
Entretanto, a multiplicidade de normas e procedimentos ainda dificultava a execução de processos de regularização em larga escala.
9. O surgimento da REURB
A necessidade de simplificar os procedimentos de regularização levou à criação da Lei nº 13.465, de 2017.
A nova legislação instituiu a Regularização Fundiária Urbana (REURB), estabelecendo procedimentos mais claros e instrumentos específicos para a regularização de núcleos urbanos informais.
Entre as principais inovações destacam-se:
- Criação da REURB-S.
- Criação da REURB-E.
- Legitimação fundiária.
- Simplificação dos procedimentos registrais.
- Fortalecimento do papel dos municípios.
10. A regularização fundiária na atualidade
Atualmente, a regularização fundiária é entendida como uma política pública multidisciplinar que envolve aspectos jurídicos, urbanísticos, ambientais, sociais e técnicos.
A atuação do engenheiro agrimensor e cartógrafo tornou-se essencial nesse processo, uma vez que a produção das informações territoriais necessárias à regularização depende diretamente de levantamentos topográficos, cadastro territorial, georreferenciamento e elaboração das peças técnicas exigidas pela legislação.
A REURB consolidou-se como o principal instrumento brasileiro para promover a segurança jurídica da posse, a inclusão territorial e o desenvolvimento urbano sustentável.
11. Conclusão
A história da regularização fundiária brasileira demonstra uma evolução gradual do entendimento sobre o direito à cidade e o acesso à terra urbanizada. Desde a concentração fundiária herdada do período colonial até a criação da REURB em 2017, o país passou por diversas transformações legislativas e institucionais que buscaram enfrentar o problema da informalidade urbana.
Compreender essa trajetória é fundamental para os profissionais que atuam na área, pois permite entender o contexto em que surgiram os instrumentos atualmente utilizados nos processos de regularização fundiária.
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